經(jīng)濟觀察網(wǎng) 記者 王雅潔 在國家礦業(yè)立法咨詢顧問李顯冬看來，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關系矛盾，已成為制約我國實施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問題。

7月21日發(fā)布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）表示“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷統(tǒng)籌和銜接體系”，這是繼最新版礦產(chǎn)資源法提出“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”之后，頂層再次對此提出要求。

李顯冬是中國地質大學（北京）特聘教授，原中國政法大學國土資源法研究中心主任，也是礦產(chǎn)資源法歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國法學家江平全程見證并親身參與了國家礦產(chǎn)資源法的每一次修訂過程。

他對經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者表示，我國正處于工業(yè)化發(fā)展的關鍵上升時期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國內戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費量已接近全球工業(yè)化國家消費量總和。如果不解決供求關系矛盾，將對我國相關產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響。

李顯冬說：“當前的首要任務是找礦。只要找到了大量新的礦產(chǎn)地，增儲上產(chǎn)交給市場，不存在任何難點和障礙，政府無須介入?！?/p>

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：三中全會《決定》提出“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷統(tǒng)籌和銜接體系”，礦產(chǎn)資源法修訂最新版里也首次新增過“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”概念，特別強調戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的增儲上產(chǎn)和安全保障問題，這一次再提戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，具有哪些深意？有關部門想要在這個時間節(jié)點上，解決哪些問題？

李顯冬：當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展對礦產(chǎn)資源產(chǎn)生了新需求，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源成為全球關注的焦點，左右著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟的基礎和尖端科技的支柱，是支撐國家重大戰(zhàn)略工程的關鍵原料。研究表明，我國正處于工業(yè)化發(fā)展的關鍵上升時期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國內戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費量已接近全球工業(yè)化國家消費量總和。

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關系矛盾已成為制約我國實施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問題，為了解決這一問題，在《礦產(chǎn)資源法》等有關立法之中，必然得有所體現(xiàn)。

本次《礦產(chǎn)資源法》（修訂草案）二審稿對礦法制度進行了全面的修訂和夯實，雖對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念、種類并未明確規(guī)定，但戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的地位在法律和政策上，可結合2016年,原國土資源部組織完成的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》解析和理解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的界定。

大宗性、短缺性、關鍵性、安全性、國防需求和發(fā)展新能源新材料的需求，都是定義戰(zhàn)略性礦產(chǎn)/關鍵礦產(chǎn)的主要依據(jù)，各國視國情不同或任務不同,自主選擇相應礦產(chǎn)納入清單，均可謂戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。

下一步，需要解決的問題包括：

第一，當前的首要任務是找礦。只要找到了大量新的礦產(chǎn)地，增儲上產(chǎn)交給市場，不存在任何難點和障礙，政府無須介入，才能給戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源提供足夠的找礦空間。

找礦是一個大面積、小成本、小隊伍、快進出的勘查活動。沒有空間或空間太小、探礦權成本高是找礦大忌。

與此同時，還要完善礦業(yè)權制度，強化對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的保護，鼓勵單位和個人向自然資源主管部門提供探礦權區(qū)塊來源并提出出讓申請，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆，完善與礦產(chǎn)資源勘查開采相適應的礦業(yè)用地制度。

第二，加強礦產(chǎn)資源勘查開采管理，完善勘查開采許可制度，維護勘查開采活動秩序。

第三，健全礦區(qū)生態(tài)修復制度。例如增加“礦區(qū)生態(tài)修復”一章，明確礦區(qū)生態(tài)修復責任主體，鼓勵社會資本參與礦區(qū)生態(tài)修復，要求采礦權人編制礦區(qū)生態(tài)修復方案并按照方案進行礦區(qū)生態(tài)修復，采礦權人按規(guī)定提取礦區(qū)生態(tài)修復費用。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：從“探”的角度來看，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈最顯著的短板之一，其實就在于礦產(chǎn)勘查，也就是礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最前端的找礦環(huán)節(jié)。目前戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探，究竟存在哪些問題？是人才儲備不足，還是技術問題？

李顯冬：人才儲備和技術或許有待提高，但目前探礦難還是難在融資。這里涉及兩個層面的問題需要解決：

第一，必須明確探礦權的權利本質。探礦權和采礦權作為礦業(yè)權雖然已經(jīng)被先后寫入《物權法》和《民法典》之中，其用益物權的地位雖然已經(jīng)以法律的形式得以確認，但探礦權的權利本質尚未明確。

探礦權作為用益物權，是礦業(yè)投資方能形成的資產(chǎn)，不是國家對礦產(chǎn)資源予以行政審批而產(chǎn)生的收益。國家所有礦產(chǎn)資源的收益包含在資源補償費與資源稅（已并入新資源稅）中，歷史上一直是“坑口稅費”，開采出來時才收繳。探礦權作為用益物權與行政許可權發(fā)生沖突時，私權利是抵御公權力濫用的最后一道防線，所以用益物權亦稱“定限物權”。

而在我國過于強調“行政優(yōu)益權”，行政許可權一直處于絕對優(yōu)勢，用益物權往往被淡化。

目前探礦權面臨壓覆、退出、不予延續(xù)、不被保留、不被增儲、不被轉采、不予補償?shù)炔蛔鳛楹蛠y作為以及受到各種侵權時，用益物權的私法屬性嚴重缺位，得不到充分的法律救濟。

所以，如果探礦權的權利沒有在礦法修改中明確和強化，社會資本參與找礦突破和增儲上產(chǎn)的積極性難被激發(fā)，構建勘查資本市場將只能停在口頭階段。

第二，必須成熟應對探礦的高風險性。探礦過程周期長、找礦失敗率高、資金需求甚巨。

探礦權人想把探礦權出讓合同的利益轉化，就要充分利用礦業(yè)權的經(jīng)濟屬性，吸引社會資金，實現(xiàn)投融資雙方風險與收益的平衡。當然，這需要“風險投資”方面金融法律制度的配套完善。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：有企業(yè)建議，是否可以成立風險勘查資金用來完善“探”這一環(huán)節(jié)，這是否可行，為什么？

李顯冬：這里要區(qū)分“風險勘查資金”的公法私權屬性?？辈槭且环N市場活動，改革過程中，早已從政府計劃中分離出來，政府已退出除“特定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”外的勘查市場。

如果找礦由政府基金專營，違背了市場配置資源的基本方針。這里指的市場配置資源，不是招拍掛，而是企業(yè)用自己的資本、技術和人才，通過市場來配置礦業(yè)權資產(chǎn)，政府的責任只體現(xiàn)在礦業(yè)權轉讓辦理法律手續(xù)上。

礦業(yè)權制度的系統(tǒng)目的功能在于吸引社會投資開發(fā)礦業(yè)。礦業(yè)企業(yè)投資的目的在于盈利，投資人期待的是多主體分擔風險、共享收益。世界各國多主張采取風險勘探的方式進行探礦，中國也應采“對賭期權基金”探礦模式，來開展探礦及相關礦業(yè)投資融資。

為吸引更多市場主體和資金進入礦產(chǎn)資源風險勘查領域，推動我國礦產(chǎn)資源勘查開采秩序良性發(fā)展，非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之外的礦產(chǎn)資源在探礦權設置上，應堅持讓市場在資源配置中起決定性作用。

礦產(chǎn)勘查項目高風險、高投入、長周期，應允許探礦權人獲得高回報收益，才能激勵更多市場主體進入高風險礦種的勘查領域，探明更多資源儲量。

上述模式有利于解決目前礦業(yè)融資難的問題,也能合理分散礦業(yè)開發(fā)風險以確保投融資雙方的權益分配。

理解了探礦權出讓合同的高風險、高回報與高收益并存的屬性,把握風險市場的經(jīng)濟規(guī)律，才能多層次匯聚社會資金解決礦產(chǎn)資源融資難題，通過合約規(guī)定分散風險，契合市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，促進礦產(chǎn)資源開發(fā)。

我國探礦權法律制度的建構只有建立在“法治系統(tǒng)思維”的理念基礎上，合理發(fā)揮政府、企業(yè)、金融組織的作用,才能徹底解決礦業(yè)融資難的問題。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：再從“供”和“儲”的角度看，國內的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需矛盾由哪些因素導致？如何評價國內當前戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的需求保障結構？

李顯冬：受全球性通貨膨脹、能耗雙控以及原材料供應需求失衡等多因素影響，大宗商品價格持續(xù)上漲，國內戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需安全形勢嚴峻。

目前礦產(chǎn)品對外依存度普遍較高，進口來源相對集中，國內找礦投資政策環(huán)境激勵不足，海外投資找礦遭遇多重困難，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源循環(huán)利用不足。

面對復雜國際形勢和國內市場需求，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源行業(yè)應當爭奪國際話語權、提升國際競爭力，對外借助優(yōu)勢礦種形成進出口聯(lián)動協(xié)調機制，對內激發(fā)礦業(yè)市場活力，挖掘戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)潛力，鼓勵礦業(yè)企業(yè)“走出去”，加快形成國內、國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，維護國家能源安全。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：從渠道構建上看，下一步，中國應如何拓展多渠道、多形式的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)海外供應鏈？

李顯冬：我國有關管理部門的策略之一，是提升找礦勘探與綜合利用技術，勘探重心繼續(xù)向我國西部與海洋地區(qū)轉移，發(fā)掘出一系列可靠的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備基地，并完善相關政策支持、法律支持和財政支持。

策略二是“走出去”，制訂長期戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應鏈的上游、中游、下游同步擴展影響，資源出口方面優(yōu)先保障國內需求，減少我國對部分國家進口資源的過分依賴。加強海外投資、吸納海外資源，擴大我國資源供應體系規(guī)模，增強海外資源自主開發(fā)和持續(xù)供應。最終實現(xiàn)資源來源多元化，擴大進口來源國數(shù)量，均衡各國市場份額。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：對于重構中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源海外供應鏈，還有哪些建議？比如是否可以增加國外權益礦份額，減少商品礦進口？

李顯冬：從完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)系統(tǒng)的角度看，應盡快完善緊缺性礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，強化頂層設計，制定諸如高純石英、鋰等緊缺性礦產(chǎn)資源的專項規(guī)劃，制定海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的專項規(guī)劃。

在布局戰(zhàn)略性礦種全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新攻關方面，亟需梳理礦產(chǎn)資源全產(chǎn)業(yè)鏈關鍵技術清單，設立重大專項開展全鏈條創(chuàng)新，加強與國際先進礦業(yè)公司的技術合作，引進和消化吸收先進技術。

在海外投資布局時，須考慮全產(chǎn)業(yè)鏈布局，建立海外礦產(chǎn)資源與國內產(chǎn)業(yè)需求的對接機制。下一步，為了提高中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應安全與穩(wěn)定，并增加國外權益礦份額、減少商品礦進口，業(yè)內也有幾條參考路徑：比如增加國外權益礦份額，加大在“一帶一路”沿線國家的礦業(yè)投資；減少商品礦進口，逐步提高權益礦份額，避免過度依賴單一國家或地區(qū)；增加權益礦份額，提高供應鏈穩(wěn)定性，但完全依賴權益礦可能不夠靈活，還會引起國際貿易摩擦，所以還是要制定長期規(guī)劃，逐步提高權益礦份額，確保供應鏈的安全性和靈活性。

這些都需要國際法律規(guī)范子系統(tǒng)來保駕護航。構建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系時，也要有相應法律法規(guī)子系統(tǒng)予以保障。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)：對于“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷統(tǒng)籌和銜接體系”，還有哪些其他建議？

李顯冬：《民法典》的系統(tǒng)目的功能在于充分發(fā)揮市場機制，有關部門已經(jīng)提出建立產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全風險評估和應對措施，推動轉出地和承接地利益共享，建設國家戰(zhàn)略腹地和關鍵產(chǎn)業(yè)備份，加快完善國家儲備體系等等。

總而言之，只要涉及完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷統(tǒng)籌和銜接體系方面的問題，均須先從法律制度層面予以確認與保障。